13.6. Удосконалення системи управління та нормативно- правового регулювання у сфері охорони довкілля та екологічної безпеки

Концепцію національної екологічної політики України на період до 2020 року схвалено КМУ 17 жовтня 2007 року.

Розроблення стратегічного документу обумовлене необхідністю підвищення ефективності структури управління в сфері охорони довкілля на державному та регіональному рівнях.

Схвалення Концепції – дійсно великий прорив у сфері нормативно-правового забезпечення екологічної політики держави. Подібний засадничий документ природоохоронної діяльності не приймався в Україні десятиріччями.

Метою стратегії національної екологічної політики є стабілізація і поліпшення екологічного стану території України, шляхом утвердження національної екологічної політики, як інтегрованого чинника соціально – економічного розвитку держави, для забезпечення переходу до сталого (екологічно збалансованого) розвитку та впровадження екологічно збалансованої системи природокористування.

Головними принципами, на яких грунтується національна екологічна політика Концепція проголошує: принцип рівноправності трьох складових розвитку держави (економічної, екологічної, соціальної); принцип екологічної відповідальності; принцип попередження або запобігання; принцип інтеграції екологічної складової в секторальні політики; принцип "Забруднювач та користувач платять повну ціну"; принцип міжсекторального партнерства та залучення до реалізації політики широкого кола зацікавлених сторін.

Генеральними цілями національної екологічної політики Концепція визначає:

- захист здоров’я населення від техногенного та антропогенного навантажень;

- удосконалення системи інтегрованого екологічного управління щодо інтеграції екологічної складової до програм розвитку секторів економіки;

- розвиток екологічно збалансованого використання природних ресурсів;

- екологічна безпека, усунення зростання навантаження на навколишнє природне середовище у зв'язку з економічним зростанням;

- регіоналізація екологічної політики;

- припинення втрат ландшафтного та біотичного різноманіття, формування екомережі, розвиток заповідної справи;

- розвиток громадянського суспільства, підвищення громадської екологічної свідомості.

Крім того Концепція декларує необхідність екологізації секторальних політик та, відповідно, виписує першочергові завдання у таких галузях народного господарства як промисловість, транспорт, енергетика, водні ресурси, сільське та лісове господарство.

Для кожної цілі Концепція виписує низку завдань, шляхи та інструменти реалізації.

Очікувані результати, які прогнозуються від реалізації Стратегії такі:

- усунення прямого зв’язку між економічним зростанням та погіршенням стану навколишнього середовища;

- впровадження дієвої системи інформування населення щодо збереження довкілля, екополітики та сталого розвитку;

- підвищення обсягу видатків на природоохоронні цілі з державного бюджету;

- стабілізація та подальше зменшення обсягів викидів забруднюючих речовин в атмосферне повітря;

- зменшення обсягів відведення забруднених зворотних вод;

- досягнення водних Цілей Розвитку Тисячоліття;

- зменшення обсягів утворення токсичних відходів;

- збільшення показника лісистості;

- збільшення показника заповідності;

- створення розгалуженої екомережі та припинення втрат біорізноманіття.

Екологічні проблеми займають першочергове місце в житті сучасного людського суспільства. Інтенсивне і нераціональне використання природних ресурсів, забруднення навколишнього природного середовища, все це приводить до екологічної кризи. Її розвитку в Україні також послужила Чорнобильська катастрофа, наслідки якої набули глобального характеру.

Екологічні проблеми в Харківській області можливо подолати шляхом здійснення системи науково обґрунтованих правових, організаційних, економічних і інших заходів з охорони навколишнього природного середовища. Для подолання наслідків екологічної кризи, необхідно знати її причини, щоб визначити оцінку виникаючих процесів і виробити необхідні рекомендації. Основою для розробки будь-яких систем оцінок стану довкілля є екологічний моніторинг. Тому важливим етапом визначення якості навколишнього природного середовища є система збору інформації про його стан.

Актуальність даного питання обумовлено тим, що серед пріоритетних заходів по стабілізації і поліпшення екологічної обстановки в Україні є формування системи екологічного моніторингу. Не випадково Основними напрямами державної політики України у галузі охорони навколишнього середовища, використання природних ресурсів та забезпечення екологічної безпеки, затвердженими постановою Верховної Ради України від 5 березня 1998 року, до основних пріоритетів охорони довкілля та раціонального використання природних ресурсів віднесено вирішення такого завдання, як завершення створення державної системи моніторингу навколишнього природного середовища.

Необхідно відзначити істотний інтерес до цієї важливої проблеми вчених–екологів.

Крім того, ряд важливих питань, що стосуються правового забезпечення екологічного моніторингу, які були поставлені вченими, не знайшли однозначного наукового та законодавчого вирішення та на сьогодні залишаються дискусійними.

Необхідність проведення дисертаційного дослідження обумовлена кількома причинами. По-перше, це аналіз діючого екологічного законодавства щодо здійснення екологічного моніторингу та практики його застосування і реалізації. По-друге, теоретичне визначення правових норм по забезпеченню екологічного моніторингу як інституту екологічного права. По-третє, великого значення набуває екологічний моніторинг в системі реалізації екологічних прав громадян, їх проживанні в безпечному для життя та здоров’я навколишньому природному середовищі.

Зазначені обставини й зумовлюють гостроту проблеми правового забезпечення екологічного моніторингу і вимагають впровадження результатів теоретичних напрацювань до законодавства та правозастосовної практики.

Екологічний моніторинг як самостійна функція управління природокористуванням та охороною довкілля. Екологічний моніторинг необхідно розглядати в таких аспектах: як правовий інститут екологічного права; як функцію управління у сфері природокористування та охорони довкілля.

Розглядаючи екологічний моніторинг як функцію управління в сфері природокористування та охорони довкілля, Управління підтримує точку зору, яка є в юридичній літературі та відносить зазначену функцію до групи попереджувально-охоронних функцій управління. До цієї групи функцій відносяться також екологічний контроль та екологічна експертиза. Всі функції, що входять до групи попереджувально-охоронних, взаємопов’язані між собою, мають спільну мету охорони навколишнього природного середовища, забезпечення екологічної безпеки населення, раціонального використання природних ресурсів, попередження нанесення шкоди довкіллю.

Слід відмітити чималий науковий і практичний інтерес питання співвідношення функцій екологічного моніторингу, екологічної експертизи та екологічного контролю.

Окрім означених, функція екологічного моніторингу взаємодіє з іншими функціями управління в сфері екології, зокрема – природоресурсового кадастру, прогнозування, планування, тощо.

Екологічний моніторинг в системі реалізації права людини на безпечне для життя і здоров’я довкілля. Екологічний моніторинг є одним із важливих елементів реалізації права людини на безпечне для його життя і здоров’я навколишнє природне середовище.

Засобом здійснення права на безпечне для життя і здоров’я довкілля виступають інші екологічні права громадян, наприклад, право на отримання повної і достовірної інформації про стан довкілля. Зазначене право належить до важливих прав людини. Одним з найважливіших джерел екологічної інформації є дані системи екологічного моніторингу.

Екологічний моніторинг є важливою ланкою інформаційного обслуговування органів державної влади, органів місцевого самоврядування. А також забезпечення екологічною інформацією населення країни (в тому числі Харківської області).

Так, в інформацію про санітарно-епідеміологічне благополуччя включаються відомості про стан повітря, води, продуктів харчування. Джерелом цієї інформації є екологічний та інші види моніторингу, які тісно з ним пов’язані. Зокрема, генетичний моніторинг включає нагляд за станом навколишнього природного середовища з точки зору його впливу на стан здоров’я людини; радіаційний моніторинг, створення системи якого на даний час запроваджується в Україні, відіграє дуже велику роль в захисті населення від радіаційного випромінювання.

Тобто можна дійти висновку, що державна система екологічного моніторингу прагне досягнення такої мети як підвищення рівня та якості інформаційного обслуговування споживачів екологічної інформації на всіх рівнях цієї системи.

Пропонуємо в законодавстві України врегулювати питання про організацію проведення громадського екологічного моніторингу за станом навколишнього природного середовища. Розробка концепції громадського екологічного моніторингу є важливою і необхідною насамперед з метою реалізації права громадян на безпечне для життя і здоров’я навколишнє середовище.

Міжнародно-правові стандарти екологічного моніторингу в Україні. Існуюча система екологічного моніторингу України потребує підвищення її ефективності та гармонізації з міжнаціональними та міжнародними системами. Необхідність гармонізації визначається характером екологічних проблем. Проблема забезпечення екологічного моніторингу виходить за рамки національної, носить глобальний характер. У зв’язку з цим, національне державне регулювання зазначених питань повинно максимально повно імплементувати стандарти та вимоги міжнародного права, які склалися щодо здійснення екологічного моніторингу і використати накопичений досвід міжнародного співробітництва в цій сфері.

Аналіз основних багатосторонніх міжнародних конвенцій в галузі здійснення екологічного моніторингу, в першу чергу таких, як Конвенція про біологічне різноманіття (1992 р.); Конвенція ООН з морського права (1982 р.); Рамкова конвенція ООН про зміну клімату (1992 р.); Венська Конвенція про охорону озонового шару (1985 р.) та інші показує, що діюче національне законодавство, яке регулює здійснення екологічного моніторингу, потребує суттєвого вдосконалення, доповнення та побудови його згідно з виробленими міжнародними принципами і стандартами.

Екологічний моніторинг у правовідносинах використання природних ресурсів. Використання природних ресурсів, їх експлуатація власниками та природокористувачами, здійснюється на підставі та в межах, визначених діючим екологічним законодавством. При цьому, великого значення як для якості природних ресурсів, що використовуються, так і для власників та користувачів природних ресурсів набуває екологічний моніторинг. Його значення полягає саме у тому, що це є відкрита інформаційна система, пріоритетами функціонування якої є захист життєво важливих екологічних інтересів людини і суспільства, збереження природних екосистем, відтворення кризових змін екологічного стану довкілля і запобігання надзвичайним ситуаціям. В процесі ведення екологічного моніторингу за використанням природних ресурсів відбувається: отримання відомостей про природний стан об’єктів природи та надання цієї інформації для опрацювання і аналізу; використання отриманої інформації про стан природних ресурсів в процесі їх експлуатації; реалізація управлінських функцій стосовно природних ресурсів, які експлуатуються. Крім того, отримані за допомогою екологічного моніторингу дані, використовуються при визначені меж користування природними ресурсами та при наданні природних ресурсів у користування (в тому числі на умовах оренди) або у власність.

Використання кожного із природних ресурсів має свої особливості, обумовлені економічними, екологічними, культурно-оздоровчими, рекреаційними та іншими чинниками. Відповідно до цього екологічний моніторинг, який проводиться в галузі використання природних ресурсів, теж має свої особливості, обумовлені об’єктами природи, їх станом та можливостями експлуатації.

Найбільш урегульованим є здійснення моніторингу відносно використання земельних та водних ресурсів. Діє низка нормативно-правових актів, якими передбачено регулювання суспільних відносин у зазначених сферах.

Здійснення моніторингу щодо використання лісових ресурсів, тваринного світу, надр в екологічному законодавстві передбачено лише в загальному, опосередкованому вигляді. Правовою основою здійснення моніторингу лісів є постанова Верховної Ради України “Про основні напрямки державної політики України у галузі охорони навколишнього середовища, використання природних ресурсів та забезпечення екологічної безпеки”. Цією постановою передбачено створення Державної системи екологічного моніторингу, невід’ємною складовою частиною якої повинен бути моніторинг лісів. Моніторинг тваринного світу є складовою частиною моніторингу навколишнього природного середовища і здійснюється в порядку, визначеному законодавством про моніторинг довкілля. Необхідно також відзначити і те, що поза увагою законодавства залишилося питання правового регулювання суспільних відносин, що виникають в процесі здійснення моніторингу надр. Кодекс України про надра, інші нормативно-правові акти, що регулюють суспільні відносини в сфері охорони та використанню надр, не передбачають проведення відповідного різновиду екологічного моніторингу. Разом із тим, одним із напрямків діяльності Державної геологічної служби Міністерства охорони навколишнього природного середовища України є здійснення державного моніторингу геологічного середовища та мінерально-сировинних ресурсів, проведення еколого-геологічних досліджень з метою забезпечення раціонального використання родовищ корисних копалин.

У зв’язку із наведеним, необхідно розробити низки нормативно-правових актів, які повинні урегулювати питання здійснення моніторингу відносно зазначених природних ресурсів, що експлуатуються, та пропонує структуру цих правових джерел.

Основним нормативно-правовим актом у сфері моніторингу охорони навколишнього природного середовища є Положення про державну систему моніторингу довкілля, затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 30 березня 1998 р. Система моніторингу охорони довкілля спрямована на підвищення рівня вивчення і знань про екологічний стан довкілля; підвищення оперативності та якості інформаційного обслуговування користувачів на всіх рівнях; підвищення якості обґрунтування природоохоронних заходів та ефективності їх здійснення; сприяння розвитку міжнародного співробітництва у галузі охорони довкілля, раціонального використання природних ресурсів та екологічної безпеки.

Доцільним шляхом вдосконалення правового регулювання екологічного моніторингу в Україні, є розробка та прийняття нормативно-правового акту – Закону України “Про екологічний моніторинг”. Його прийняття надасть змогу усунути прогалини, неузгодженості, що мають місце в законодавстві. У роботі пропонується проект загальної структури Закону України “Про екологічний моніторинг”.

Аналізуючи цю велику сукупність проблем, ми можемо зробити дуже важливі висновки щодо екологічної дійсності нашої Держави, виявити чинники та особливості життєдіяльності та природокористування. “Базовими ”недоліками України на сучасному етапі є складні, многогранні фактори, які здійснюють комплексний, тотальний вплив на всі галузі економіки, діють у різних сферах, на різних рівнях господарювання, і тому вони потребують особливої уваги, особливих рішень, тобто системного розв’язку з боку Держави.