Глава 3 Формирование системы землепользования в условиях земельной реформы 90-х гг. XX века в России

К началу 1990 г. в стране была сложена стройная, отвечающая мировому уровню система землеустройства и землепользования, которая способна выполнять задачи, связанные с планированием, прогнозированием и проектированием использования земель, организацией территории, осуществлением комплекса мероприятий по защите земель повышению их плодородия.

Вместе с тем, в использовании земель, организации производства и территории, землевладения и землепользования имелись большие проблемы, которые сдерживали развитие всей экономики. Все это привело к необходимости земельной реформы, которая началась в 1990 г.

Постановлением Совета Министров РСФСР от 18 января 1991 г. № 30 была утверждена республиканская программа проведения земельной реформы, которая предусматривала ее организационное, правовое, инструктивно-методическое, землеустроительное, информационное, научно-методическое, кадровое, материально-техническое и финансовое обеспечение Постановлением Совета Министров РСФСР от 18 января 1991 г. № 30 // СПС Консультант плюс. Указ Президента РФ от 27 декабря 1991 г. «О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР» стал первым законодательным актом, который определил сроки и порядок реорганизации колхозов и совхозов Указ Президента РФ от 27 декабря 1991 г. «О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР» (утратил силу) // Ведомости СНД и ВС РСФСР, 02.01.1992, N 1, ст. 53.

Для реализации новой земельной политики государства с использованием экономических методов был принят Закон РСФСР «О плате за землю» от 11 октября 1991 г., в который позднее вносились изменения и дополнения. В декабре 1992 г. был введен в действие Закон «О праве граждан Российской Федерации на получение в частную собственность и на продажу земельных участков для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства и индивидуального жилищного строительства», в соответствии с которым было разрешено осуществлять куплю - продажу земли. В действующей Конституции РФ законодательно закреплено право граждан на получение земли в частную собственность, а также ее отчуждение.

В целях создания условий для развития предпринимательства на селе в соответствии с Указом Президента РФ «О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР» Правительство РФ 29 декабря 1991 г. приняло постановление «О порядке реорганизации колхозов и совхозов», а 4 сентября 1992 г. - Постановление «О порядке реорганизации предприятий и организаций агропромышленного комплекса», в соответствии с которыми была проведена перерегистрация всех сельскохозяйственных предприятий, осуществлено преобразование большинства из них в акционерные общества, ассоциации крестьянских хозяйств, товарищества с ограниченной ответственностью, сельскохозяйственные кооперативы.

Перечисленные законодательные акты, которые связаны с перераспределением и использованием земли, потребовали проведения большого объема землеустроительных работ, включая:

- передача земель в ведение сельской (поселковой) администрации;

- формирование земельных фондов специального назначения;

- отвод земель крестьянским хозяйствам, для личного подсобного хозяйства, под коллективные сады и огороды, для индивидуального жилищного и дачного строительства и т.д.;

- проведение землеустроительных работ на землях, которые реформируются сельскохозяйственными предприятиями;

- выдача документов на право собственности на землю; отвод земель при расселении беженцев, вынужденных переселенцев и военнослужащих, которые были уволены в запас из рядов Вооруженных Сил;

- межевание земель с установлением границ территорий с особым режимом и условиями использования (административно-территориальных образований, земель природоохранного, заповедного, оздоровительного, рекреационного, историко-культурного назначения и др.);

- создание общинно-родовых хозяйств в удаленных районах;

- установление обременении (сервитутов) в использовании земель правами третьих лиц с указанием границ обремененных земель, режима их использования и прав третьих лиц на ограниченное использование чужих земельных участков.

Землеустроительные работы по передаче земель в ведение сельской (поселковой) администрации проводились на основании инструктивного письма РосНИИземпроекта (бывшего Росземпроекта) от 10 декабря 1990 г. № 67-5/68 «О проведении работ по передаче земель в ведение сельских Советов народных депутатов». Целью было упорядочение, организация рационального использования и охраны земель в границах сельских населенных пунктов и их отграничения от других земель. В течение 1991 г. эти работы были проведены на территории 84 тыс. сельских и поселковых Советов народных депутатов на основании соответствующих проектных проработок. В их распоряжение были переданы земли 153,3 тыс. населенных пунктов общей площадью 26,6 млн га, в том числе 17,7 млн га сельскохозяйственных угодий.

В 1991 г. на основании статьи 14 Закона РСФСР «О земельной реформе» проведено также формирование специального земельного фонда для последующего перераспределения и наделения земельными участками на площади 15 млн га. Формирование этого фонда шло по административным районам из тех земель, которые использовались не по целевому назначению, из земель неэффективного использования, а также выбывших из оборота или переведенных в менее ценные угодья Закон РСФСР от 23.11.1990 N 374-1 (ред. от 28.04.1993) «О земельной реформе» (утратил силу) // Ведомости СНД и ВС РСФСР", 1990, N 26, ст. 327..

В ходе реорганизации колхозов и совхозов, их перерегистрации и установлении статуса новых хозяйств, были осуществлены новые виды землеустроительных работ по разграничению земель, которые находились в постоянном пользовании сельскохозяйственных предприятий, с установлением площадей и местоположения земельных массивов:

- подлежащих передаче гражданам в частную и коллективно-долевую собственность бесплатно;

- остающихся в государственной собственности;

- рекомендуемых для продажи или передачи в аренду (с правом последующего выкупа) членам коллективов, которые выходили из предприятий с целью создания крестьянских хозяйств, а также другим работникам этих хозяйств, которые объединялись в кооперативы, товарищества, акционерные общества;

- для передачи или продажи другим гражданам и юридическим лицам.

При разграничении земель, которые осуществлялись согласно Рекомендаций по проведению землеустроительных работ при реорганизации колхозов и совхозов, утвержденных Роскомземом 27 февраля 1992 г., составлялись проекты землеустройства или перераспределения земель реорганизуемых хозяйств. При этом в каждом сельском административном районе устанавливалась среднерайонная норма бесплатной передачи земель в собственность граждан, которая дифференцировалась по каждому хозяйству в зависимости от оценки их сельскохозяйственных угодий по продуктивности по отношению к среднерайонному показателю.

Такая норма определялась на основании Указа Президента РФ от 2 марта 1992 г. «О порядке установления нормы бесплатной передачи земельных участков в собственность граждан», в соответствии с которым вся площадь сельскохозяйственных угодий в пределах сельскохозяйственных предприятий района, за исключением тех земель, которые передавались в ведение местной администрации, делилась на суммарную численность лиц, работающих в сельском хозяйстве (включая пенсионеров, ранее работавших в сельском хозяйстве, а также лиц, занятых в социальной сфере на селе) Указ Президента РФ от 02.03.1992 N 213 «О порядке установления нормы бесплатной передачи земельных участков в собственность граждан» (утратил силу) // Ведомости СНД и ВС РФ, 12.03.1992, N 11, ст. 561.

Земельные участки, которые остались после бесплатной передачи в собственность гражданам, коллективам колхозов, другим кооперативным сельскохозяйственным предприятиям и акционерным обществам, были включены в фонд перераспределения земель района, границы которого также определялись с помощью землеустроителей. Общая площадь этого фонда на начало 1994 г. составила 66 млн га, в том числе 13,3 млн га сельскохозяйственных угодий.

Земли фонда перераспределения использовались для последующей передачи их администрацией района в собственность, пользование, аренду гражданам и юридическим лицам для создания личных подсобных и крестьянских хозяйств, коллективного садоводства и огородничества, и других целей, которые связаны с сельскохозяйственным производством.

В 1991-1994гг. было передано гражданам для ведения садоводства, огородничества, личного подсобного хозяйства, индивидуального жилищного и дачного строительства, крестьянского (фермерского) хозяйства 15,5 млн га. В результате к 1 января 1995 г. в собственности, владении и пользовании граждан России находилось 19,8 млн га земель, в том числе для ведения:

- садоводства и огородничества - I,8 млн га (22,4 млн семей);

- личного подсобного хозяйства - 5,7 млн га (16,5 млн семей);

- индивидуального жилищного строительства - 0,5 млн га (5 млн семей);

- дачного строительства - 0,02 млн га (0,1 млн семей).

На 1 января 1995 г. в России функционировало 278,1 тыс. крестьянских (фермерских) хозяйств на площади 2,8 млн га Нуприенкова А.В. Землеустройство вчера и сегодня // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2013г. N 2. С. 88 - 94..

В результате перераспределения земель около 30 млн рабочих и специалистов реорганизованных колхозов и совхозов, пенсионеров и работников социальной сферы стали собственниками земельных долей площадью от 2 до 15 га, которые находились в коллективной совместной либо в коллективно-долевой собственности. В порядке оказания помощи сельскохозяйственным предприятиям по реорганизации и приватизации земли было разработано 2150 землеустроительных проектов.

В 1994 г. документы, которые удостоверяли право на землю, были выданы 11,7 млн граждан, из них 6 млн - собственникам земельных долей. В целом документы, удостоверяющие право на землю, получили 95,2 % сельскохозяйственных предприятий, 78,2 % несельскохозяйственных предприятий, 95,3 % крестьянских хозяйств, 73,8 % владельцев личных подсобных хозяйств, 45 % собственников индивидуальных жилых, дачных и гаражных строений, 56 % владельцев садовых участков, 61,5 % собственников земельных долей.

В 1993 г. землеустроительной службой России была также проведена инвентаризация земель части населенных пунктов, уточнены границы 230 городов и поселков городского типа. Более чем 31 тыс. семей военнослужащих, беженцев, вынужденных переселенцев, в том числе переселяющихся из районов Крайнего Севера, получили земельные участки для индивидуального жилищного строительства и личного подсобного хозяйства. В 1994г. более 17 тыс. хозяйств получили земельно-кадастровые карты, а проведенная по 470 административным районам инвентаризация земель позволила выявить дополнительно 1,5 млн га, пригодных для садоводства и огородничества, личного подсобного хозяйства и для других целей.

На Урале, в Восточной и Западной Сибири, на Дальнем Востоке и на Севере было создано 322 общинно-родовых хозяйства на площади 28,3 млн га, из которых 33 тыс. га занимают сельскохозяйственные угодья.

Вместе с тем, поскольку процесс перераспределения земель проходил ускоренными темпами, без должного учета требований землеустроительного проектирования, повсеместно нарушались устойчивость землепользования, сложившаяся организация территории, деформировались специализация и экономика хозяйств, не осуществлялись мелиоративные, природоохранные и противоэрозионные мероприятия. К началу земельной реформы в России практически по каждому сельскохозяйственному предприятию были разработаны проекты внутрихозяйственного землеустройства, имелись научно обоснованные системы ведения хозяйства и земледелия. По большинству административных районов были разработаны схемы землеустройства, а в областях, краях и республиках - схемы использования и охраны земель, противоэрозионных мероприятий. В результате массового перераспределения земель и реорганизации предприятии имеющиеся схемы и проекты землеустройства были нарушены; они нуждаются, как минимум, в существенной корректировке, а в большинстве случаев в полной переработке. Комплекс землеустроительных проектных работ приходится начинать заново с учетом изменившихся условий и требований.

Для осуществления земельной реформы, организации землеустройства и перераспределения земель вместо Главного управления землепользования и землеустройства Министерства сельского хозяйства СССР, которое ранее руководило землеустроительными работами, в Российской Федерации в 1991 г. был создан специальный государственный орган Роскомзем (Госкомзем).

Итак, земельная реформа вновь поставила на повестку дня вопрос об увеличении подготовки инженеров землеустроительного профиля и совершенствовании землеустроительного образования.

Ключевым в области земельной политики стал Указ Президента РФ от 27 октября 1993 г. «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России» Указ Президента РФ от 27 октября 1993 г. «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России» (утратил силу) // Собрание актов Президента и Правительства РФ, 01.11.1993, N 44, ст. 4191..

В соответствии с этим документом земельные участки и все, что прочно с ними связано (инженерные сооружения, мелиоративные сети, многолетние насаждения, строения и другие объекты), отнесены к недвижимости. Совершение сделок с земельными участками регулируется гражданским законодательством с учетом земельного, лесного, природоохранного, иного специального законодательства и рассматриваемого указа.

Было определено также, что граждане и юридические лица - собственники земельных участков - имеют право продавать, передавать по наследству, дарить, сдавать в залог, аренду, обменивать, а также передавать земельный участок или его часть в качестве взноса в уставные фонды (капиталы) акционерных обществ, товариществ, кооперативов, в том числе с иностранными инвестициями.

Гражданам и юридическим лицам дано право образовывать общую совместную или общую долевую собственность путем добровольного объединения принадлежащих им земельных участков или долей (паев).

В целях установления и защиты прав на земельные участки и прочно связанную с ними недвижимость, создания эффективной системы платежей за землю, осуществления государственного регулирования операций с землей и недвижимым имуществом 11 декабря 1993г. Президентом РФ был издан Указ № 2130 о государственном земельном кадастре и регистрации документов о правах на недвижимость. В частности, была установлена единая система государственного земельного кадастра, регистрации и оформления документов о правах на земельные участки и прочно связанную с ними недвижимость на всей территории России Указ Президента РФ от 11.12.1993 N 2130 «О государственном земельном кадастре и регистрации документов о правах на недвижимость» (утратил силу) // Собрание актов Президента и Правительства РФ", 13.12.1993, N 50, ст. 4868,.

В настоящее время землеустройство и межевание регулируют такие нормативно - правовые акты, как Земельный кодекс РФ, Федеральный закон от 24.07.2002 N 101-ФЗ (ред. от 02.12.2013) «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», ФЗ РФ от 24.07.2007 N 221-ФЗ (ред. от 23.07.2013 с изменениями, вступившими в силу с 01.10.2013) «О государственном кадастре недвижимости» и многие другие.