1.2 Особенности формирования Рынка земли (1990-2004)
В преобразовании аграрных отношений переходного периода центральное место занимает земельная реформа. Ее осуществление в России до последнего времени проходило без четкой научной концепции, сопровождалось неоправданными экономическими издержками, социальной напряженностью, формальными изменениями во владении, пользовании и распоряжении землей. До конца не сформировалась правовая база реформирования земельных отношений, адекватная рыночным принципам, о чем свидетельствует затянувшаяся работа по земельному кодексу РФ.
Направления и механизмы преобразования земельных отношений в процессе перехода к рыночной экономике и в условиях сформировавшегося рынка определяются понятием, содержанием и внутренними движущими силами развития этих отношений. В имеющейся научной литературе в трактовке этих исходных узловых вопросов сохраняются различные и противоречивые подходы.
Эффективное функционирование земельных отношений связано с особой ролью земли как главного и основного производственного ресурса в сельском хозяйстве, важнейшего фактора производства. От оптимизации размеров земельных угодий в хозяйстве, их качества, местоположения, экологического состояния зависит динамичное развитие в конечном счете всего АПК. По этой причине практически все аграрные реформы в первую очередь включают в себя определенные способы трансформации земельных отношений.
Земельные отношения - это отношения между гражданами, юридическими лицами, местными органами самоуправления и органами государственной власти по поводу владения, пользования и распоряжения земельными ресурсами (участками земли).
Аграрные отношения выступают как социально-экономические отношения, возникающие в общем процессе воспроизводства в аграрном секторе, включая формирование и развитие сельских социумов. Из этого следует, что земельные отношения в аграрном секторе и в сельской местности, сохраняя свою специфику, являются тем не менее составной частью аграрных отношений, а изменение основ земельной собственности и форм использования земельных ресурсов становится важнейшим элементом всей аграрной реформы.
С началом аграрной реформы разработка концепций земельных преобразований проходила в острых дискуссиях. Разногласия сводились к вопросам о земельной, прежде всего, частной собственности, рыночном обороте земли, структуре землевладения и соответственно общей аграрной структуре, роли и месте в ней фермерского и других форм частного владения землею. При этом оставался на заднем плане вопрос о переходном периоде, необходимом для последовательного формирования новой системы земельных отношений с учетом региональной специфики.
Целенаправленное реформирование земельных отношений затруднялось теоретической путаницей в вопросах собственности на землю, и это обстоятельство до сих пор вносит элементы неопределенности в стратегический курс всей аграрной реформы. Прежняя концепция государственной монополии на землю заменена аморфной концепцией многообразия форм земельной собственности без четкого обозначения приоритетов, что создает “удобство” для сохранения или реанимации колхозно-совхозной системы земледелия и землепользования.
Между тем мировой опыт свидетельствует о наличии двух форм земельной собственности: государственной и частной, причем в ходе переходных процессов приоритетной и преобладающей по масштабам становится последняя. Другое дело, что частное землепользование может быть реализовано в индивидуальной и коллективной формах, акционерном и иных типах предприятий. Для выработки подлинной научной концепции дальнейшего развития земельных и аграрных отношений недопустима подмена многообразия форм хозяйства так называемым многообразием форм земельной собственности в сельском хозяйстве.
В 1990 г. преимущество было отдано формированию частнособственнической концепции преобразования земельных отношений, которая и стала стержнем аграрной политики России в течение последующих лет. Был фактически проигнорирован характерный для переходного периода эволюционный принцип реализации стратегии реформы, столь необходимый для успешного ее проведения. На самом старте реформы был предпринят “революционный натиск” на сложившуюся колхозно-совхозную систему земельных отношений. Сопротивляясь такому натиску, система начала “мимикрировать”, меняя внешнюю оболочку, но сохраняя внутреннее устройство. Особенно это было характерно для периода 1992-1994 гг. В последующие годы аграрная, и ее составляющая земельная реформа, оказались в тисках общеэкономического кризиса, а возможности ее успешного развития были затруднены.
Можно выделить пять целевых приоритетов переходного периода в реформировании системы земельных отношений в аграрном секторе России:
Переход от монополии государственной собственности на сельскохозяйственные угодья к сочетанию ее с частной и муниципальной собственностью, что открывает возможности для развития различных форм сельскохозяйственного производства
Социально-ориентированное первичное распределение земли в ходе приватизации государственных земель путем установления норм бесплатной передачи земли работникам хозяйств, пенсионерам и работникам сельской социальной сферы
Введение платности землепользования, что связано с экономической реализацией функции земли как составной части национального богатства страны
Развитие рыночного и внерыночного земельного оборота, который должен содействовать разумной концентрации в руках эффективных собственников сельскохозяйственных угодий и повышению результативности их использования в сельском хозяйстве
Усиление экологических требований при использовании сельскохозяйственных угодий и государственного контроля за соблюдением земельного законодательства
Для реализации этих задач предстояло создать правовой, организационный и экономический механизмы и определить переходный период проведения реформы в России в целом и в ее регионах. Однако было предпринято кардинальное, неоправданно форсированное по срокам решение вопроса о собственности на землю в стране, которая в течение 70 лет жила в условиях господства одной - государственной формы. Переходное состояние объективно предполагало, что земельная реформа должна исходить из постепенной и последовательной трансформации сложившейся системы земельной собственности, исключать социальную напряженность или угрозу экологических бед.
Несмотря на непоследовательность и издержки земельных преобразований в процессе их осуществления достигнуты определенные позитивные результаты. Основной из них - формирование новой достаточно устойчивой, ориентированной на рынок структуры земельной собственности и структуры землепользования в аграрном секторе экономики и в сельской местности страны.
Индикатором того, что сложившаяся к началу 1999 г. структура собственности и землепользования стала действительно устойчивой, свидетельствует постепенное затухание интенсивности структурных сдвигов, характерных для первого периода реформы 1991-1994 гг. Второй этап реформы (1995-1997 гг.) отмечен стабилизацией структуры землепользования по трем основным секторам, связанным с использованием сельскохозяйственных угодий.
Доля государственного сектора в сельском хозяйстве составляла на начало 1991 г. 56% угодий, на начало 1993 г. она снизилась до 24%, в 1995 г. - до 14%, после чего стабилизировалась на этом уровне. Удельный вес сектора негосударственных сельскохозяйственных предприятий возрастал за первый период соответственно с 40% до 63% и стабилизировался с 1995 г. на уровне 73%. Сектор частных хозяйств населения увеличил свою долю с 2% в 1991 г. до 9% к началу 1993 г. и стабилизировался на уровне 11-12% в 1995-1998 гг [51, 100].
Появление в ходе реформы значительного числа частных собственников - граждан РФ должно быть признано весьма важным результатом земельной реформы в переходных условиях. В общей сложности около 40 млн семей имеют сейчас земельные участки на различных правовых основаниях. Доля государственных предприятий в общей площади сельскохозяйственных угодий сократилась в 4 раза, в то время, как удельный вес коллективных негосударственных организаций возрос в 1,7 раза, индивидуальных частных хозяйств всех типов - в 3,8 раза, несельскохозяйственных организаций - в 1,5 раза.
Эффективное и экологически безопасное преобразование земельных отношений в переходный период во многом определяется тем, насколько этому способствует экономический механизм реализации земельной собственности. Составными элементами этого механизма являются рентные отношения, экономическая оценка земли, плата за землю с применением дифференцированного земельного налога. Общей предпосылкой целенаправленного решения всего комплекса проблем формирования действенного механизма земельных отношений является углубление теории земельной ренты, совершенствование научно-методических и прикладных аспектов рентных отношений.
Принципиальное значение в выработке научной концепции рентных отношений имеет определение сущности, самого понятия земельной ренты и выявление реально существующих ее форм. Земельную ренту мы рассматриваем как цену, уплачиваемую землевладельцу (или доход, полученный им) за предоставление в пользование товаропроизводителю количественно ограниченных и качественно различных земельных ресурсов.
Земельная рента в ее развитой, денежной форме есть рыночная категория существующая там и тогда, где и когда в складывающихся пропорциях товарно-денежного обмена образуется сверхприбыль или избыточный (превышающий средний норматив рентабельности) чистый доход, обусловленный действием естественных рентообразующих факторов, связанных с использованием незаменимых ограниченных ресурсов.
Исследование действительно складывающихся экономических отношений, связанных с владением, пользованием и распоряжением землей в условиях рыночного хозяйства позволяет выявить наличие двух форм земельной ренты: дифференциальной и монопольной. Основное значение имеет дифференциальная рента, образование которой связано с различием хозяйств по качеству земли и их местоположению, удаленности от рынка сбыта (дифрента I). В условиях интенсификации и широкого внедрения в практику достижений научно-технического прогресса возникает и дифференциальная рента II, как дополнительная прибыль от применения добавочных вложений на единицу земельной площади.
В рыночной экономике независимо от уровня ее развития возникает также и монопольная рента, условием образования которой является исключительно благоприятные условия производства конкретных продуктов. Чтобы смягчить влияние этой формы ренты на доходы потребителя, необходимо проводить эффективную антимонопольную политику, сокращающую размеры, но не устраняющую образования данной формы ренты вообще, поскольку это может подорвать стимулы производства соответствующих продуктов.
Объективным условием образования и распределения земельной ренты должен соответствовать экономический механизм рентных отношений, как условие создания для товаропроизводителей равных возможностей воспроизводства, действенных стимулов эффективного хозяйствования и рационального использования земли. Из инструментов этого механизма определяющую роль играют ценообразование и налоговая система.
В системе земельных отношений ценовой механизм необходимо использовать и как непосредственный фактор, определяющий норму и массу ренты, и как инструмент распределения ее между товаропроизводителями, земельным собственником и государством. Как представитель общенационального гаранта сохранения и улучшения земли в сельском хозяйстве, государство является субъектом, активно участвующем в регулировании земельных, следовательно, рентных отношений, соответственно и ценового механизма.
Основным экономическим отражением “зафиксированной” земельной ренты, входящей в доходы субъектов земельных отношений, прежде всего непосредственных товаропроизводителей, следует считать земельный налог. В целях оптимизации воспроизводственных пропорций при установлении дифференцированных налоговых ставок необходимо исходить из того, что дифрента I в своей основе принадлежит земельному собственнику, а дифрента II в своей основе должна аккумулироваться в доходах товаропроизводителя, в частности арендатора. Если собственником и арендодателем земли является государство, то подавляющая часть всей дифференциальной ренты через систему земельного налога поступает государству.
Важнейшим инструментом, дающим объективные критерии для формирования действенного механизма рентных отношений, является земельный кадастр, включающий сравнительную экономическую ценность, соответственно цену земли, с ее основой - земельной рентой. В России проблемы качественного учета и экономической оценки земель на основе методов, ориентированных на рыночный механизм рентных отношений, решаются медленно и пока бессистемно, особенно на региональном уровне.
В системе земельных отношений важное место занимает аренда земли, как особая форма реализации земельной собственности и хозяйственного использования главного средства производства в сельском хозяйстве. В переходный период, когда идет процесс преобразования земельной собственности, ограничен и не отрегулирован рынок земли, аренда способствует вовлечению в хозяйственный оборот земельных участков, формальные или реальные владельцы которых по тем или иным причинам не могут или не хотят использовать сельскохозяйственные земли по их прямому назначению.
В переходный период аграрных преобразований, в том числе земельных отношений, аренда земли в основном ограничена земельными долями.
Арендные договоры предусматривают арендную плату как в денежном так и натуральном виде, а также в фиксированном размере, например, в доле урожая. В счет арендной платы нередко включаются вспашка огорода, подвозка дров и другие услуги. Площадь земель, арендуемых для сельхозпроизводства, законодательно не ограничивается.
Поскольку значительная часть земельных долей сосредоточилась у сельских пенсионеров и работников социальной сферы села, очевидно, предстоит вторичное перераспределение земли посредством земельного рынка. Именно через него должна быть обеспечена концентрация земельных участков у энергичных и эффективно работающих землевладельцев (индивидуальных и коллективных). Однако этот процесс сдерживается отсутствием устойчивой и детально разработанной законодательной базы, а также общими сложными экономическими и материально-техническими условиями развития сельского хозяйства.
В конце 1993 г. в России был подготовлен проект закона “Об аренде сельскохозяйственных земель”, но до сего времени, к сожалению, не рассмотрен законодательным органом страны. Поэтому и сейчас отсутствует закон федерального уровня, специально регулирующий арендные отношения. Проект предполагал установить минимальный срок аренды не менее 3-5 лет, заблаговременное предупреждение о возможном прекращении аренды или о нежелании его продлевать. Предполагалось также введение такой формы аренды как пожизненное содержание престарелого или нетрудоспособного арендодателя с последующим переходом арендованного участка в собственность арендатора. Намечалось разрешить арендатору передавать земельный участок или часть его во временное пользование или субаренду, передавать арендные права на землю по наследству в порядке завещания, а также передавать право аренды в залог, сохраняя при этом право пользования земельным участком на срок действия договора залога и т.д.
Рассмотрение законопроекта об аренде отложено до принятия нового Земельного Кодекса. Принятие же последнего задерживается в виду принципиальных разногласий по его содержанию между законодательными органами (и внутри них) и Президентом.
В связи с этим аренда земли в настоящее время осуществляется на основе общих статей Гражданского кодекса РФ, предусматривающих аренду недвижимости.
Арендная плата должна учитывать качество и местоположение земли и может устанавливаться в расчете на балло-гектар. Ее целесообразно пересматривать каждые два года. В условиях инфляции арендная плата может индексироваться.
Особый механизм необходим для аренды с правом выкупа. Заключение такого арендного договора означает, что по истечении срока договора арендатор становится собственником земли. Договор на аренду с правом выкупа может предусматривать арендную плату в обычном размере в течение первых пяти лет, повышенной на определенный процент размер платы в последующие 20 лет и переход земли в собственность арендатора в конце срока аренды. Допустим выкуп земли в более ранние сроки, если вся сумма арендной платы за весь срок выплачена ранее. В аренду с правом выкупа целесообразно передавать земли, находящиеся в государственной собственности.
Огромное количество собственников земли, которое появилось в России, естественным образом породило рынок земли. Со временем он будет расширяться независимо от того, допускает это закон или нет. Запреты лишь уродуют цивилизованные формы торговли землей, способствуют процветанию подпольных сделок и коррупции. Избавиться от этих явлений было невозможно даже в условиях исключительно государственной формы собственности на землю.
Формирование рынка земли потребует принятия специального закона, определяющего порядок и условия купли-продажи земли, ограничения, которые должны при этом соблюдаться, налоги, которые необходимо выплатить продавцу земельного участка.
В законе должен быть определен особый режим продажи земель, находящихся в государственной собственности. Хотя такая продажа и в настоящее время разрешена, но рынок этих земель не сложился, так как не определен порядок реализации участков, способы определения цен, а также правила использования вырученных средств.
Между тем расширение земельного рынка, включая залог земли, становится все более настоятельным. Все возрастающая часть собственников небольших земельных участков в личных подсобных хозяйствах, в садоводческих и дачных кооперативах при определенных обстоятельствах стремиться продать свои участки или наоборот приобрести дополнительные. По опыту стран с развитой рыночной экономикой установлено, что ежегодно 2-3% частных собственников стремятся продать свои участки. Формирование цивилизованного земельного рынка, несомненно, является отличительной и весьма существенной чертой переходного периода.
К рыночному обороту относят сделки купли-продажи земельных участков, сдачи в аренду, предоставления в залог при ипотечном кредитовании. Официальная статистика России отражает, хотя и не в полной мере, только два вида сделок - зарегистрированные договоры о купле-продаже земельных участков и об их аренде. В последние два года фиксируется также информация о сделках с земельными долями.
В 1993 г. было зарегистрировано 10 тыс. сделок купли-продажи земельных участков, в 1994 г. - 100 тыс., в 1995 г. - 231 тыс., в 1998 г. - более 300 тыс. сделок. Примерно две трети всех сделок приходится на земли, расположенные в сельской местности.
Перспективы и масштабы перераспределения земли через рынок в дальнейшем будут зависеть от разрешения купли-продажи земель сельскохозяйственного назначения, которые находятся сейчас в общей долевой или совместной формах частной собственности.
В России в 1990 г. были приняты законы РСФСР “О земельной реформе”, “О собственности в РСФСР”, “О крестьянском (фермерском) хозяйстве”, а в 1991 г. был введен в действие “Земельный кодекс РСФСР”. Эти законодательные акты подтвердили установленное Конституцией РСФСР право частной собственности на земельные участки и определили важнейшие правоотношения в области формирования земельных отношений, прав и обязанностей собственников земельных участков и землепользователей в аграрной сфере.
Существенную роль сыграл принятый через год федеральный “Закон о плате за землю”, который ввел для всех категорий земель земельный налог, а для земель, предоставляемых в аренду из государственных фондов - арендную плату. Однако в течение следующих трех лет издавались лишь Указы Президента РФ и постановления Правительства, которые вносили только изменения и дополнения в правовую базу регулирования земельных отношений в аграрном секторе. В частности, Указ Президента от 27 октября 1993 г. “О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России” существенно расширил права земельных собственников, владельцев земельных долей, арендаторов. За восемь лет проведения аграрной реформы в стране было издано более 60 нормативных документов различного уровня: от федеральных законов, указов Президента до постановлений Правительства. Все они регулировали отдельные стороны земельных отношений. Это значит, что единая целостная правовая база регулирования земельных отношений в переходный период отсутствует, что негативно сказывается на всем процессе проведения аграрной реформы. Именно тактические, в том числе правовые, просчеты в осуществлении земельной реформы, обусловили негативные производственные результаты и социальные последствия переходного периода, и являются причиной продолжающегося аграрного кризиса.
По разным оценкам завершить земельную и в целом аграрную реформу предполагалось примерно в 15 лет. Однако с учетом устранения возникших новых деформаций в социально-экономическом развитии АПК, для этого потребуется более длительный срок (при условии следования отмеченному стратегическому курсу реформ). Если же политическая ситуация вызовет изменения и самого курса перехода на цивилизованные, корректируемые государством рыночные отношения, то это потребует разработки новой концепции переходного периода и определения возможных сроков его продолжительности и завершения.
В рамках проводимого стратегического курса аграрной реформы с учетом исправления явных тактических просчетов, переходный период с ее начала, очевидно, будет измеряться не менее, чем 20 годами.
По основным направлениям этого ориентировочного общего срока переходного периода потребуются различные временные периоды, при прогнозировании которых нужно всесторонне учитывать степень экономического и социального риска, чем до сих пор, особенно на макроуровне экономики, с началом реформ практически пренебрегали. Лишь в последнее время стало проявляться понимание последствий такого пренебрежения, хотя работа по системной корректировке тактики реформирования в аграрном секторе всерьез не ведется.
Если стратегический курс реформ, т.е. курс на переход к рыночным отношениям сохранится (а это видимо так, поскольку за популистскими призывами изменить этот курс конструктивных соображений пока не просматривается ни в научных обоснованиях, ни конкретных рекомендациях), то по основным направлениям переходных процессов в АПК можно ожидать определенных изменений по окончательным срокам и по продолжительности.
Земельные отношения до начала реформы (т. е. до 1990-х годов) характеризовались государственной монополией на землю, бесплатностью землепользования. Земли перераспределялись только по решению государственных органов.
При таком положении вещей могло показаться, что земельного рынка не было. Однако в завуалированной форме он существовал, поскольку разрешалось продавать часть земли, на которой находились строения или многолетние насаждения. Договор купли-продажи участка формально заменялся договором куплипродажи имущества, неразрывно связанного с землей. Вместе с имуществом к покупателю переходило право пользования государственным участком. Частные постройки, а фактически и участки могли переходить к новому собственнику также по договору дарения, по наследству. При этом, однако, не гарантировалось сохранение размеров участков, которые по решению властей в любой момент могли быть ограничены. Если на участке не было строений или они были построены совхозом или колхозом, то он не мог быть продан, подарен, передан по наследству. Наделение граждан государственными участками, выбор местоположения участка, его размер полностью регулировались властями. Они определяли не только размеры участков, но и домов, хозяйственных построек, тип строений. Все это существенным образом повлияло на размещение земельных участков, их размеры и на рыночные цены, которые установились в настоящее время, спустя 12 лет после начала земельной реформы.
Та часть земель, которая находилась в пользовании сельскохозяйственных организаций, могла быть перераспределена между пользователями по решению органов власти. Как правило, такое перераспределение происходило во время массовых акций «укрупнения хозяйств», создания межхозяйственных организаций.
Как физические, так и юридические лица, являющиеся землепользователями, могли быть поставлены перед фактом изъятия земель для других нужд и пользователей без каких-либо компенсаций либо с компенсацией стоимости имущества на этих землях. Ясно, что в этих условиях землепользователи не были заинтересованы в ответственном отношении к земле, в повышении ее плодородия, и это выражалось в низкой эффективности хозяйствования.
В отличие от стран Балтии и Восточной Европы, в России не было реституции -- возвращения земель прежним собственникам.
С 1990 года земля могла быть передана в собственность фактических и новых пользователей участков для личного подсобного хозяйства (ЛПХ), крестьянского (фермерского) хозяйства (КФХ), коллективного садоводства и животноводства, жилищного и дачного строительства. Участки для выращивания овощных культур (огороды) могли быть переданы в собственность объединений граждан. Отдельные участки под индивидуальные огороды передавались в собственность только в особых случаях. Участки для индивидуального животноводства, северного оленеводства и промыслов, казачьих обществ, общинных хозяйств в собственность не передавались.
С 27 декабря 1991 года началась приватизация земель, находящихся в пользовании сельскохозяйственных организаций. Государство сохраняло за собой право собственности на земли, находящиеся в пользовании сельскохозяйственных предприятий и организаций, занятых селекцией, семеноводством, племенным делом, другой научной работой и обучением. Среди земель остальных сельскохозяйственных организаций различались земли, передаваемые в собственность коллектива работников и пенсионеров сельскохозяйственных организаций, работников социальной сферы, расположенной на территории хозяйства, и прочие земли. К первой группе относились только сельскохозяйственные угодья, ко второй -- часть сельскохозяйственных угодий и все другие земли, ранее закрепленные за сельскохозяйственными организациями. Эти земли оставались государственными. Часть таких земель передавалась сельским администрациям для нужд поселений, другая часть -- в так называемый районный фонд перераспределения земель. Земля под постройками оставалась в пользовании собственников строений и могла быть приватизирована. В дальнейшем из фонда перераспределения получали землю в собственность и пользование фермеры, другие землепользователи.
Земли, передававшиеся коллективам работников и пенсионеров сельскохозяйственных организаций, работников социальной сферы, расположенной на территории хозяйства, поступали в общую собственность. Каждый член трудового коллектива получал земельную долю в праве общей собственности на земельный массив. Доли были равными для всех. Приватизация земель не сопровождалась их дроблением, выделение отдельных участков в счет долей происходило сравнительно редко. Сотни граждан стали собственниками огромных массивов в тысячи гектаров (средний размер колхоза и совхоза, в котором была проведена приватизация земли, превышал шесть тысяч гектаров, а среднее число работников в одном хозяйстве составляло около 300 человек).
Приватизация сельскохозяйственной земли была социально ориентированной, она предоставляла равные права большой части сельского населения. Однако было ясно, что обрабатывать участок самостоятельно смогут далеко не все, -- к моменту передачи земли в общую собственность около 50 процентов собственников земельных долей составляли пенсионеры. Но благодаря разрешению сделок открывалась возможность перераспределения земельных долей, которые переходили от собственников к новым собственникам и пользователям. Как следствие, один собственник или пользователь мог сосредоточить в своих руках сколь угодно много земельных долей, выделив их в единый земельный массив. Этот путь (наделение долями, а не участками) существенно сокращал издержки по проведению землеустройства, способствовал формированию крупных земельных массивов, учтенных как отдельные участки недвижимости без дробления.
Таким образом, особый подход к приватизации земель, находящихся в пользовании бывших колхозов и совхозов, предопределил возникновение рынка не только участков земли, но и земельных долей -- долей в праве общей собственности на один земельный массив. В ходе приватизации 11,9 миллиона граждан в счет земельных долей получили 117,6 миллиона гектаров из 209,8 миллиона гектаров сельскохозяйственных угодий, которые находились в пользовании сельхозорганизаций накануне реформы [59, 13].
Значительная часть земли в первые годы реформы передавалась гражданам в пожизненное наследуемое владение и, так же как сельскохозяйственным организациям, в постоянное (бессрочное) пользование. После введения в действие нового Земельного кодекса РФ граждане могут получить такие земли в собственность бесплатно, а организации могут выкупить или арендовать их.
Ограничения размеров участков, передаваемых в собственность бесплатно Земельные участки передавались в собственность бесплатно и за плату. Бесплатно передавались участки:
в общую собственность коллектива -- исходя из нормы бесплатной передачи земли на эти цели и количества членов коллектива. Норма устанавливалась решением властей каждого района. В среднем по стране размер доли составил 7-10 гектаров. Если в пользовании организации до приватизации земли было больше земли, чем приходилось по расчету, то излишки передавались в районный фонд перераспределения земель; если меньше -- то доля устанавливалась исходя из наличия земель;
крестьянским (фермерским) хозяйствам -- в пределах норм передачи земли в собственность для КФХ. В одних областях норма устанавливалась в расчете на хозяйство, в других -- в расчете на члена крестьянского хозяйства. В средней полосе России эта норма составляла обычно 30-50 гектаров. Норма устанавливалась решением областных властей и была единой на территории всей области. Кроме того, КФХ могли получить землю в пожизненное наследуемое владение. При этом площадь не ограничивалась. Фактически эти два способа -- предоставление в собственность и владение -- мало чем отличались: собственник не мог распоряжаться своей землей из-за моратория на продажу, а владелец мог только пользоваться землей, но не имел права ею распоряжаться;
личным подсобным хозяйствам -- в пределах норм, установленных муниципальными администрациями в расчете на одно ЛПХ. Обычно -- до половины гектара в пределах населенного пункта и одного гектара -- за пределами села, в поле. Позднее Указом Президента РФ (1996) было разрешено увеличить размер ЛПХ до размера земельной доли, если кто-либо из членов ЛПХ ее имел;
для индивидуального жилищного строительства, садоводства-- в пределах нормы, установленной решением областных властей. Обычно она составляла 0,1 гектара для жилищного строительства и 0,06-0,08 гектара для садовых участков.
Как видим, предельные размеры участков, которые передавались гражданам для ЛПХ, садоводства, огородничества, жилищного строительства, обычно не отличались от нормативов, в соответствии с которыми происходило наделение в дореформенный период. Участки сверх этих размеров могли быть переданы в аренду или выкуплены пользователем. Однако эта логика бесплатного наделения землей была нарушена введением нового Земельного кодекса РФ. В соответствии с ним все граждане, которым ранее земля была передана в постоянное (бессрочное) пользование или пожизненное наследуемое владение, могут получить землю в собственность бесплатно. Это означает, что в начале земельной реформы одни фермеры получали в собственность бесплатно, как правило, не более 50 гектаров, другие же, получившие не одну тысячу гектаров в пожизненное наследуемое владение, теперь могут стать их собственниками. На стадии обсуждения проекта Земельного кодекса рассматривались предложения о передаче земли бесплатно в пределах норм, а сверх того -- за плату или в аренду. Однако в принятом Земельном кодексе таких ограничений нет [60, 55].
Бесплатная приватизация земель сельскохозяйственного назначения обеспечила наделение сельскохозяйственными угодьями только граждан. Организации, созданные на базе бывших колхозов и совхозов, оказались без земли. Они должны были сформировать земельные ресурсы заново, привлекая участки и земельные доли, находящиеся в собственности граждан и государства.
В ходе приватизации земли существенно сократилась доля государственной собственности. Введение нового Земельного кодекса РФ ускорило этот процесс: по-прежнему уменьшается площадь земли, находящейся в собственности государства (федеральной собственности, собственности субъектов РФ, собственности муниципалитетов) и юридических лиц, увеличивается площадь земли, находящейся в собственности граждан.
Доля государственных земель сельскохозяйственного назначения остается большой. Это и понятно: основным объектом приватизации были сельскохозяйственные угодья, именно их приватизация была детально регламентирована. Между тем они составляют только 47 % земель сельскохозяйственного назначения. Все остальные земли сельскохозяйственного назначения также могли быть приватизированы (бесплатно или за плату), однако на практике потенциальные собственники не смогли воспользоваться этой возможностью, не был создан работающий механизм приватизации. Кроме того, 12 % земель сельскохозяйственного назначения находятся в восьми автономных республиках, где приватизация земли не была разрешена республиканским законодательством [61, 117].
Отношение администрации к частной собственности на землю, купле-продаже земли было и остается чрезвычайно важным фактором, влияющим на переход собственности не только от государства к гражданам и организациям, но и от граждан к юридическим лицам, а также на характер отношений между гражданами (основными собственниками сельскохозяйственных угодий) и сельскохозяйственными организациями. Там, где администрация активно занималась аграрной реформой, эти отношения строятся на основе договоров. Например, в Орловской, Нижегородской, Ростовской областях практически вся земля, находящаяся в собственности граждан, используется сельскохозяйственными организациями на основе договоров аренды. В то же время в Московской, Ленинградской областях отношения между собственниками и сельскохозяйственными организациями практически не урегулированы, земля используется последними без всякого оформления.
Число сделок с землей всех категорий постоянно увеличивается и в 2002 году составило 5,7 миллиона (т. е. возросло с 1999 года на 22 процента). В ежегодный оборот земель сельскохозяйственного назначения, по оценке автора, пока вовлечено не более пяти процентов земель. Однако сейчас ситуация начинает меняться: земля от сельскохозяйственных организаций все-таки постепенно переходит к другим пользователям -- в крестьянские (фермерские) и личные подсобные хозяйства. В последний год, когда закончились все дискуссии о возможности продажи земли, увеличился вывод земель из сельскохозяйственного производства [63, 102].