1.1 Теоретические основы государственного управления лесным хозяйством

В соответствии с определением, содержащимся в Большом энциклопедическом словаре, системой является совокупность элементов, взаимосвязанных между собой и образующих определенную целостность, единство.

Таким образом, применительно к сфере государственного управления систему государственного управления можно рассматривать как целостную совокупность взаимосвязанных элементов управления.

В соответствии с определением понятия структура, содержащимся в Большом толковом словаре современного русского языка, под структурой можно понимать строение чего-либо.

Таким образом, структура представляет собой форму организации какой-либо системы, определяет единство устойчивых взаимосвязей между элементами, составляющими рассматриваемую систему.

Применительно к управленческому аспекту структуру можно рассматривать как совокупность органов управления, обеспечивающих реализацию функции управления объектов, необходимую для достижения заданных целей.

При этом управление, в том числе государственное и муниципальное, должно быть четко организовано. В ином случае функция управления не может быть должным образом реализована.

Любая структура сложной системы, в том числе системы государственного и муниципального управления, состоит из нескольких взаимосвязанных элементов и может быть охарактеризована иерархическими уровнями (уровнями управления), а также вертикальными и горизонтальными связями между элементами структуры.

Каждый элемент организационной структуры системы государственного управления имеет свои цели, задачи, функции, определенные властные полномочия и обладает определенными средствами и ресурсами, а также несет определенную ответственность за свою деятельность.

Организационная структура системы государственного управления включает в себя многообразные возможности публичной власти и представляет собой определенный состав, организацию и упорядоченные взаимосвязи ее системообразующих элементов.

При этом структура системы государственного управления связана с общественно-политической природой государства, целями и содержанием государственного управления в стране и обеспечивает формирование и реализацию управленческого воздействия государства на протекающие в обществе процессы.

Организационная структура системы государственного управления определяет взаимосвязь ключевых элементов системы и их взаимосвязи как по вертикали, так и по горизонтали. В совокупности указанные элементы образуют единую и целостную систему.

Таким образом, структура характеризует строение системы государственного управления, его внутреннюю форму организации.

Ключевой характеристикой организационной структуры государственного управления выступает наличие субъекта и объекта государственного управления, а также зафиксированных принципов и институтов их взаимодействия.

Субъект управления включает в себя институциональную составляющую и личностный компонент. Учреждение государством институции осуществляется в установленном конституционно-правовом порядке в целях реализации функций государства.

Процесс институциализации выражается в различных формах: государственных институтах и органах, учреждениях, организациях, печатной продукции власти - документах, законах, инструкциях, нормах, правилах, приказах и т.д.

Основу структуры системы государственного управления образуют органы исполнительной власти.

В совокупности органы исполнительной власти представляют собой наиболее объемную и значимую часть аппарата государственного управления, сосредоточивающую в себе практически всю управленческую информацию и ключевые средства государственного принуждения и регулирования.

Подобная их роль и положение объективно вызвано тем, что они направлены на оказание непосредственного управляющего и регулирующего воздействия на общественные процессы, происходящие в государстве.

Данными факторами обусловлена необходимость наличия у исполнительной власти разветвленной и вертикали, обеспечивающей прохождение управленческой информации, в первую очередь, директивной, обязательной, начиная от принятого на самой верхушке власти решение и далее по всей иерархии исполнительных органов государственной власти и местного самоуправления.

Значимым признаком государственного органа является наличие государственно-властных полномочий, которые выражаются в его компетенции и реализуются в рамках их практической деятельности через принимаемые управленческие и иные решения.

Опираясь на властные полномочия государства, органы государственной власти реализуют свою деятельность, которая может быть облечена в различные формы. В соответствии с видами деятельности государственные органы выполняют функции различного характера: нормотворческую, исполнительную и распорядительную, что обусловливает их специализацию.

Для характеристики государственного органа можно выделить следующие моменты:

орган государства - это элемент организационной структуры государственного управления, наделенный властью;

орган осуществляет от имени государства реализацию определенных задач и функций;

государственный орган имеет свою собственную организационную структуру, а также территориальный масштаб деятельности и компетенцию;

орган государственной власти несет ответственность за свою деятельность.

Разнообразие функций государства, связей с обществом и протекающими в нем политическими, социально-экономическими, научно-техническими, экологическими и иными процессами, определяют разнонаправленность и разнохарактерность деятельности органов государственного управления, способы и меру их воздействия и участия в этих процессах.

Структура и формы органов государственной власти того или иного уровня определяются в зависимости от формы государственного устройства и формы правления.

К основным правилам создания организационной структуры государственного управления можно отнести:

каждый объект в структуре государственного управления должен иметь единственный субъект управления;

за каждым субъектом должны быть закреплены свои объекты государственного управления, сгруппированные по какому-либо существенному признаку;

между субъектом и объектом государственного управления следует устанавливать определенные взаимоотношения - взаимные обязанности, права, ответственность.

Несоблюдение основных правил организации структуры государственного управления влечет за собой появление таких негативных тенденций, как параллелизм и дублирование функций и полномочий, которые негативно влияют на качество и эффективность государственного управления.

Организационная структура системы государственного управления создается при соблюдении определенных принципов, которые выступают в качестве основополагающей идеи и носят объективный характер, так как отражают реальные условия создания и работы системы управления.

Имея определенную стабильность, принципы построения структуры в то же время должны быть гибкими, обеспечивать своевременное реагирование на изменение внешней среды, динамику общественной жизни, изменяющиеся требования и задачи организационной системы.

Фактически организационные принципы государственного управления отражают объективные закономерности построения системы государственного управления и обеспечения ее эффективной работы.

Можно выделить две основные группы принципов организации структуры государственного управления: организационно-политические и организационно-технические.

Организационно-политические принципы построения структуры государственного управления связаны с объективной необходимостью учета социально-политических, экономических и иных процессов государственного и общественного развития.

С учетом изложенного, представляется, что в рамках настоящей работы необходимо рассмотреть совокупность органов государственной власти, осуществляющих управления лесным хозяйством, а также совокупность институтов, норм и правил взаимодействия, реализуемого в процессе управления (см. рис. 1).

Рис. 1. Система государственного управления лесным хозяйством

В соответствии с определением, содержащимся в Терминологическом словаре Федерального агентства лесного хозяйства, лесное хозяйство представляет собой систему мероприятий, реализуемых в целях обеспечения воспроизводства и выращивания лесов, охраны их от пожаров, вредителей и болезней, а также регулирования деятельности по лесопользованию, контроля за использованием лесных ресурсов, обследования и учета лесов.

В соответствии с определением, содержащимся в Современном экономическом словаре, лесное хозяйство является отраслью народного хозяйства, непосредственно примыкающей к сельскому хозяйству, связанной с очисткой и охраной лесов, лесоразведением, созданием и поддержанием заповедных зон.

Исторически сложилось так, что подходы к теоретическому осмыслению содержания лесного хозяйства рассматривали его изначально как специализированный вид государственной деятельности, направленной исключительно на использование леса и лесных ресурсов, и только через некоторое время лесное хозяйство стало рассматриваться и применительно к вопросам воспроизводства леса.

В работах А.Ф. Рудзкого "Руководство к устройству русских лесов", лесное хозяйство страны и устройство леса для организации ведения лесного хозяйства рассматривалось в виде непрерывного процесса совокупного анализа информации о внешних, внутреннем и местных рынках, об их удаленности от устраиваемого леса, о затратах на транспортировку леса, о всех видах лесных ресурсов, о методах взятия леса и улучшения состояния леса и т.д., выполняемый ответственными должностными лицами вместо бесконтрольной выработки и эксплуатации леса и лесных ресурсов.

В соответствии с работами М.М. Орлова деятельность только по эксплуатации леса и его ресурсов еще не является лесным хозяйством.

Подобная деятельность становится частью лесного хозяйства только тогда, когда становится постоянной реализуемой исходя из расчета, при котором лес, срубаемый в регулируемом порядке, восстанавливается для его нового пользования.

Говоря в своей лекции о сущности лесного хозяйства, М.М.Орлов включал в данный научный термин как его практику, так и его теорию (лесоводство), рассматривая лесное хозяйство как хозяйственную и управленческую деятельность человека, объектом которой является лес, т.е. пространство земли, занятое растущими в сообществе деревьями, целью которой является пользование лесом при непременном условии сохранения леса или его воссоздании.

Из предлагаемого определения видно, что объектом лесного хозяйства является лес, субъектом же является - человек, точнее - человеческое сообщество со своими потребностями.

Таким образом, учение о лесном хозяйстве основывается на всестороннем анализе и изучении леса, а также на основательном знании хозяйственных свойств и особенностей экономических отношений в человеческом обществе.

В связи с изложенным, М.М. Орлов предлагал учение о лесном хозяйстве разделять на две основные части.

1. Первая часть включает учение о возможно лучшем качественном производстве лесных материалов и ресурсов.

2. Вторая часть учения о лесном хозяйстве имеет дело с организацией оптимального производства лесных материалов.

Основными целями лесного хозяйства являются:

1) полное удовлетворение потребностей экономики страны в древесине и других продуктах и ресурсах лесного хозяйства;

2) всестороннее использование и усиление особых функций леса как важного природного и экологического фактора -- водоохранного, почвозащитного, полезащитного, климаторегулирующего, санитарногигиенического, курортнооздоровительного и эстетического;

3) повышение производительности лесов через оптимизацию их видового состава, сокращение сроков выращивания технически спелой древесины;

4) организация эффективной защиты и охраны лесов;

5) внедрение в лесохозяйственную практику достижений науки и передового опыта;

6) повышение интенсивности лесохозяйственного производства, его доходности.

Таким образом, в рамках настоящей дипломной работы под лесным хозяйством будет рассматриваться комплекс мероприятий, представленных на рисунке 2.

Рис. 2. Структура лесного хозяйства

В целях разработки предложений по формированию эффективной системы государственного управления лесным хозяйством необходимо первоначально определиться с критериями эффективности государственного управления отраслью народного хозяйства.

Следует отметить, что как в отечественной, так и в зарубежной научной литературе, несмотря на большие количество посвященных данной тематике работ, отсутствуют единые подходы к определению критериев эффективности государственного управления.

Трудности с определением эффективности государственного управления связаны с его спецификой как управленческой деятельности. В большинстве случаев и сферах общественных отношений государственное управление не имеет четко измеримых показателей, отражающих его результат.

Само понятие эффективности обладает существенной многоаспектностью, в связи с чем имеет множество трактовок и определений.

В частности, в микроэкономике под эффективностью в основном принято понимать производственную функцию, характеризующую зависимость затрат и выпуска, или же обеспечение наибольшего объема производства товаров и услуг с применением ресурсов фиксированной стоимости.

В теории управления наряду с хозяйственной составляющей понятия эффективности ("отношение объема предоставленных услуг к стоимости (объему) ресурсов, необходимых для предоставления данного объема услуг") нередко также рассматривают и техническую (или организационную) составляющую, определяемую с позиций целедостижения.

Таким образом, техническая эффективность процесса управления означает степень соответствия государственных органов потребностям, знаниям и ресурсам потребителям их услуг, т.е. отражает соответствие субъекта управления и его деятельности внешним условиям.

В разных сферах деятельности понимание эффективности имеет свои специфические свойства.

В самом общем виде эффективность рассматривается как:

- возможность достижения определенного результата;

- значимость получения определенного результата для тех, кому он предназначен;

- отношение значимости достигнутого результата к количеству ресурсов, потраченных на его достижение.

Для примера, в политике понятие "эффективность"рассматривается как нечто положительное и желательное, придающее тем самым смысл ценностной характеристики управленческой деятельности.

В отношении к деятельности органов государственной власти данный термин стал действенным политическим символом, способным организовать общественное мнение в поддержку определенных решений и предложений.

В отношении системы государственного управления эффективность (в широком смысле) можно рассматривать как общую характеристику потенциальных и реальных результатов работы системы с учетом степени соответствия полученных результатов поставленным целям и задачам ее функционирования.

При этом соответствие достигнутых результатов целям и задачам развития страны должно просматриваться не только в краткосрочной, но и в среднесрочной и долгосрочной перспективе.

Кроме того, эффективность системы государственного управления должна описывать как прямые результаты управления, так и косвенные, объективно возникающие результаты.

При этом если прямые результаты отражают полноту, целесообразность и последствия воплощенных в жизнедеятельность общества определенных целей и задач государственного управления, то косвенные результаты позволяют увидеть их обоснованность и обусловленность, степень их влияния на другие общественные процессы.

Кроме того, эффективность системы государственного управления должна описывать как прямые результаты управления, так и косвенные, объективно возникающие результаты.

При этом если прямые результаты отражают полноту, целесообразность и последствия воплощенных в жизнедеятельность общества определенных целей и задач государственного управления, то косвенные результаты позволяют увидеть их обоснованность и обусловленность, степень их влияния на другие общественные процессы.

Множественность значений понятия "эффективность" и трудности его однозначного применения (даже в рамках конкретного исследования) отражаются и в терминологии. В частности, в англоязычной литературе наравне с понятием effectiveness, обозначающим эффективность, нередко используется понятие efficiency, которое можно перевести как результативность, и productivity, обозначающее производительность.

При этом результативность и эффективность не являются равнозначными понятиями.

Если результативность государственного управления можно оценивать по степени достижения поставленных целей и задач, как главного результата управленческих действий, то эффективность требует соотнесения достигнутых результатов с затраченными для достижения тих результатов ресурсами. В то же время при оценке государственного управления их часто рассматривают как равнозначные понятия.

В наиболее общем плане понятие эффективности применительно к системе государственного управления можно понимать как отношение чисто положительных результатов и допустимых затрат, как увеличение отдачи на единицу ресурса в единицу времени.

Таким образом, решение можно считать эффективным, если наилучший результат достигнут при минимальных издержках или если заданный результат получен при самых низких издержках выбора.

В то же время ряд исследователей сходятся во мнении, что применительно к системе государственного управления экономический подход к определению эффективности, основанный на определении соотношения результатов и затрат на их достижение, является трудно применимым.

В теории управления эффективность можно рассматривать как свойство системы управления, что приводит впоследствии к возникновению требования эффективности управления как основного фактора осуществления самого процесса.

В результате эффективность государственного управления в данном контексте определяется исключительно с позиций рационализации системы и структуры государственного управления, достигаемого за счёт специализации квалифицированного аппарата управления и формального разделения обязанностей.

Подобный подход, основанный на применении концепций рациональной модели принятия политико-управленческих решений, классической теории менеджмента и теории бюрократии М. Вебера, позволяет рассматривать эффективность государственного управления как внутреннюю характеристику системы, связанную с внутренней отлаженностью работы системы управления.

Таким образом, при разработке предложений по формированию эффективной системы государственного управления лесным хозяйством в рамках настоящей дипломной работы необходимо сформировать описание совокупности органов государственной власти, принципов их взаимодействия, соответствующее следующим критериям:

- система должна затрачивать минимальное количество ресурсов для обеспечения достижения целей и задач и сфере лесного хозяйства (то есть, в первую очередь, минимизировать затраты на управленческий аппарат путем снижения числа органов государственной власти, оптимизации их структуры);

- должны быть четко определены функции, полномочия и ответственность каждого из элементов системы государственного управления лесным хозяйством (в первую очередь, необходимо исключить возможность дублирования функций субъектов системы управления);

- должны быть строго регламентированы принципы и процедуры взаимодействия ключевых субъектов системы государственного управления (особенно это касается взаимодействия и совместных действия в случае возникновения кризисных или экстренных ситуация в управляемой сфере общественных отношений).