1.2 История формирования российского земельного рынка

Как отмечает А.А. Шутьков "основные направления земельной реформы в России были определены Советом Министров РСФСР в 1991г. Предусматривались: перераспределение земель в интересах создания условий для равноправного развития разных форм хозяйствования, формирование на этой основе многоукладной сельской экономики, рациональное использование и охрана земель" Земельные отношения в России// Всероссийская научно-практическая конференция «Земельные отношения в агропромышленном комплексе России», М., 2006..

А.3.Родин отмечает, что "проводимые с 1990г. аграрные и земельные преобразования в России вызвали значительные изменения земельных отношений и системы землепользования. Появляются черты нового земельного строя, основанного не только на государственной земельной собственности, но и на многообразии ее форм. Формируемое в ходе реформы земельно-правовое пространство довольно сложно и противоречиво, появляются и исчезают отдельные отношения, оказывая существенное воздействие на систему организации использования земель. Вместо крупных землепользовании общественного типа возникла сложная система государственных и частных, коллективных и единоличных, крупных, мелких и мельчайших землепользовании, в пределах которых земли имеют разнообразный статус (собственность, владение, пользование, в том числе аренда). Процесс становления такой системы не завершился, продолжается перераспределение земель, вызванное экономическими и экологическими причинами. Нестабильность системы землепользования вызывается также ошибками, допущенными в начальный период проведения земельной реформы" Земельные отношения в России// Всероссийская научно-практическая конференция «Земельные отношения в агропромышленном комплексе России», М., 2006. .

А.В. Барцев подчеркивает, что "одно из главных достижений земельной реформы как основы для дальнейшего развития аграрной экономики - формирование развитого земельного рынка" Там же .

Рассмотрим земельную реформу более подробно.

Итак, начало формирования российского земельного рынка было положено Основами законодательства Союза ССР и союзных республик о земле 1990 года, Законом СССР "О собственности в СССР" 1990 года.

Этими законодательными актами сделано три важных шага в сторону от национализации земли к ее приватизации.

Во-первых, была ликвидирована монополия исключительной собственности союзного государства на землю (и другие природные ресурсы).

Во-вторых, установлена множественность субъектов права собственности на землю.

В-третьих, введен новый институт земельного права - право землевладения. На этом компромиссном решении (не собственность граждан на землю, а владение землей) союзная реформа остановилась Петров В. В. Союзный Закон о земле и развитие земельных отношений / Вестник Моск. ун-та. Сер. 11. Право, 2006. № 1. С. 3-12.

Знаменательно, что земельная реформа в России началась в отношении, прежде всего, земель сельскохозяйственного назначения. В РСФСР как одной из союзных республик в развитие Основ законодательства о земле в ноябре-декабре 1990 года был принят ряд законов и иных нормативных правовых актов, знаменующих начало принципиально нового этапа земельной реформы в России. К ним относятся:

Постановление Съезда народных депутатов РСФСР от 3 декабря 1990 года "О программе возрождения российской деревни и развития агропромышленного комплекса";

Закон РСФСР от 15 декабря 1990 года "Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР";

Закон РСФСР от 22 ноября 1990 года "О крестьянском (фермерском) хозяйстве";

Закон РСФСР от 23 ноября 1990 года "О земельной реформе";

Закон РСФСР от 24 декабря 1990 года "О собственности в РСФСР".

Данные правовые акты Российской Федерации предусмотрели возможность приобретения земельных участков в частную собственность. Три последних из них вступили в силу с 1 января 1991 года. Дату 1 января 1991 года можно считать началом периода денационализации земли.

15 декабря 1990 года в Конституцию РСФСР была внесены изменения и дополнения, в соответствии с которыми земля и ее недра, воды, растительный и животный мир признавались достоянием народов, проживающих на соответствующей территории. Владение, пользование и распоряжение природными богатствами не могли осуществляться в ущерб интересам этих народов. Формы собственности на природные ресурсы (землю, недра, воды, растительный и животный мир) устанавливались Съездом народных депутатов РСФСР. Владение, пользование и распоряжение указанными природными ресурсами допускалось на основе законов РСФСР, республик в составе РСФСР и актов местных Советов народных депутатов, изданных в пределах их полномочий (ст.11).

Конституция предусматривала предоставление государством земельных участков для производства сельскохозяйственной продукции в пользование, пожизненное наследуемое владение или в собственность.

Изъятие земельных участков, за исключением случаев, установленных законодательством РФ, не допускалось. Продажа или иное отчуждение земельных участков, кроме передачи по наследству, возможны были только государству в лице Совета народных депутатов, на территории которого расположен земельный участок. В течение 10 лет с момента приобретения права собственности на земельный участок его купля-продажа не допускалась (ст.12).

Законом от 9 декабря 1992 года № 4061-1 в ст.12 Конституции РФ было внесено изменение, согласно которому полученные или приобретенные в собственность земельные участки для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, для садоводства и индивидуального жилищного строительства допускалось отчуждать независимо от сроков приобретения по договорной цене, но без изменения целевого назначения, Совету народных депутатов, на территории которого расположен земельный участок, на тех же условиях, на которых он был предоставлен, с учетом произведенных на участке затрат.

При приобретении земельных участков в собственность во всех иных случаях устанавливался мораторий на их продажу юридическим и физическим лицам (по договорной цене) в 10 и 5 лет со времени приобретения участков в собственность в зависимости от того, приобретены они бесплатно или за плату.

В Законе РСФСР "О земельной реформе" (утратил силу) было определено, что земельная реформа имеет целью перераспределение земли в интересах создания условий для равноправного развития различных форм хозяйствования на земле, формирования многоукладной экономики, рационального использования и охраны земель на территории РСФСР.

В собственность граждан могли передаваться земельные участки для ведения личного подсобного и крестьянского хозяйства, садоводства, животноводства, а также иных целей, связанных с ведением сельскохозяйственного производства. На этих земельных участках собственник вправе возвести жилой дом и хозяйственные постройки.

Возврат земельных участков бывшим собственникам и их наследникам не допускался, но они могли получить земельные участки в собственность на общих основаниях. Устанавливалось ограничение в отношении иностранных граждан - им было запрещено передавать земельные участки в собственность.

В соответствии с Законом РСФСР "О земельной реформе" была утверждена Республиканская программа проведения земельной реформы. Постановление СМ РСФСР от 18 января 1991 года № 30 "О республиканской программе проведения земельной реформы на территории РСФСР" (прекратило действие).), в которой были определены этапы и механизмы ее проведения в виде системы мер по организационному, экономическому, экологическому и правовому обеспечению.

Закон РСФСР "О крестьянском (фермерском) хозяйстве определил экономические, социальные и правовые основы организации и деятельности крестьянских (фермерских) хозяйств и их ассоциаций. В Законе было дано понятие крестьянского (фермерского) хозяйства, установлены порядок его создания, условия предоставления земельного участка, права и обязанности граждан, ведущих крестьянское хозяйство, определен правовой режим имущества и правовые основы деятельности крестьянского хозяйства.

В Законе РСФСР "О собственности в РСФСР" (утратил силу) было предусмотрено, что земельные участки могут находиться в частной, государственной, муниципальной собственности и собственности общественных объединений (организаций) или предоставляться во владение и пользование гражданину, юридическому лицу, государственным, национально-государственным и административно-территориальным образованиям в соответствии с Земельным кодексом РСФСР, законодательными актами РСФСР, республик, входящих в Российскую Федерацию. Иные вещные права на земельные участки и другие природные ресурсы предоставляются и осуществляются в случаях и порядке, предусмотренными законодательными актами РСФСР (ст.6). Законом было закреплено право гражданина приобрести для ведения сельскохозяйственного производства, а также строительства жилого дома. садоводства и огородничества земельные участки в собственность или во владение (ст.12).

В Земельном кодексе РСФСР 1991 года были систематизированы и развиты правовые нормы ранее принятого Закона РСФСР "О земельной реформе" в соответствии с постановлением Съезда народных депутатов РСФСР "О программе возрождения российской деревни и развития агропромышленного комплекса".

В Земельном кодексе РСФСР были урегулированы отношения собственности на землю, включая частную собственность. В частную собственность земельные участки могли быть приобретены лишь гражданами для определенных целей: ведения крестьянского (фермерского) хозяйства, индивидуального жилищного строительства, личного подсобного хозяйства в городах, поселках и сельских поселениях, садоводства, огородничества, животноводства и иных целей, связанных с ведением сельскохозяйственного производства. Продажа и иное отчуждение земельных участков были жестко ограничены и регулировались ст.12 Конституции РСФСР 1978 года.

Отчуждение земельного участка, кроме передачи по наследству, позволялось только государству в лице Совета народных депутатов, на территории которого был расположен земельный участок. В течение 10 лет с момента приобретения права собственности на земельный участок его купля-продажа не допускалась.

Важным достоинством Земельного кодекса РСФСР была норма, предоставившая гражданам право на получение земельных участков по своему выбору в собственность, пожизненное наследуемое владение или аренду.

Изменения, внесенные в 1992 году в ст.12 Конституции РСФСР, можно охарактеризовать как переломный этап на пути к легализации ограниченного рыночного оборота земельных участков. На основе правовых норм Конституции разрешалось отчуждать земельные участки без изменения целевого назначения Совету народных депутатов на тех же условиях, на которых земельный участок был предоставлен, либо физическим и юридическим лицам по договорной цене для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, для садоводства и индивидуального жилищного строительства независимо от срока их приобретения. Во всех остальных случаях земельные участки допускалось продавать по договорной цене не ранее чем через 10 лет, если они были получены в собственность бесплатно, и не ранее чем через 5 лет, если они были приобретены в собственность за плату.

После принятия Конституции РФ 1993 года Земельный кодекс РСФСР был изменен Указом Президента РФ от 24 декабря 1993 года № 2287 "О приведении земельного законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации". Указом Президента РФ признаны недействующими 48 статей и существенно затронуто более 20 статей Земельного кодекса. Длительное время, несмотря на наличие Земельного кодекса РСФСР, земельное законодательство оставалось некодифицированным.

Следующим шагом к формированию земельного рынка следует считать принятый в октябре 1993г. Указ Президента РФ "О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России".

И наконец важным законом стал Земельный Кодекс РФ, принятый в 2001г. Разница между датами принятия законопроектов говорит о том, что несколько лет российский земельный рынок (все операции по купли-продажи, совершаемые в России) фактически не был урегулирован.

В 2001 году Госдума приняла Земельный кодекс, декларирующий свободное "владение, пользование и распоряжение землей". Он был призван стать "каркасом полноценного земельного законодательства".

Земельный кодекс РФ образовал основу всего земельного законодательства. В нем прописаны все базовые положения, в том числе, статья 5 ЗК РФ определяет участников земельных отношений, которыми могут быть граждане, юридические лица, РФ, субъекты РФ, муниципальные образования. Также, в данной статье раскрываются понятия "собственник земельного участка", "землепользователь", "землевладелец", "арендатор" и т.д.

Однако, как оказалось позже, Земельный Кодекс имеет ряд упущений. Дополнить Кодекс через издание нового закона, решили летом. Такой законопроект носит название ФЗ от 22 июля 2008 № 141-ФЗ года "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования земельных отношений". В целом ФЗ № 141 направлен на совершенствование федерального законодательства в области землеустройства. Изменения при этом вносятся в 15 федеральных законов, таких как Гражданский кодекс РФ, Земельный кодекс РФ, Лесной Кодекс РФ, Закон "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" и др. Вследствие данного законопроекта, в ЗК РФ появилась новая 11 глава "Земельные участки", где раскрывается понятие "земельного участка", существуют положения о правилах проведения выдела, раздела, объединения земельных участков, а также обозначаются права собственников на вновь образованные земельные участки. Принятый федеральный закон, безусловно, важный и необходимый с точки зрения урегулирования вопросов, возникающих в сфере земельных отношений. Но, если вдуматься в суть данных изменений в ЗК РФ, то стоит отметить, что все эти положения стоило принять еще давно. Так как сделки по всем перечисляемым в 11-ой главе ЗК РФ операциям (раздел, выдел, объединение), а также самое понятие "земельного участка" давно используются в обороте, на практике.

1.3 Современное состояние земельного оборота

Оборот земель за определенный период - это "система перераспределения земельных участков между участниками земельных отношений: собственниками, землепользователями, землевладельцами, арендаторами и другими категориями соучастников в результате заключения сделок на земельном рынке, универсального правопреемства (в частности наследования) или иного разрешенного действующим законодательством способа" Кресникова Н.И. Современное состояние земельного оборота в России//Право и экономика, 2008, № 4. С.29-31.

Способность конкретных земельных участков участвовать в обороте определяет законодательство.

Ряд ключевых положений в отношении оборотоспособности земли устанавливает Конституция Российской Федерации:

- земля может находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности;

- право частной собственности охраняется законом, никто не может быть лишен своего имущества, иначе как по решению суда;

- граждане и их объединения вправе иметь в частной собственности землю;

- владение, пользование и распоряжение землей осуществляется их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц;

- условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона;

- права граждан (в том числе и на землю) могут быть ограничены федеральным законом только в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны и безопасности государства.

Согласно действующему законодательству и сложившейся практике, государственный учет земель в Российской Федерации осуществляется по категориям земель и угодьям.

Земельные угодья - земли, систематически используемые или пригодные к использованию для конкретных хозяйственных целей и отличающиеся по природно-историческим признакам. Земельные угодья подразделяются на сельскохозяйственные и несельскохозяйственные угодья.

Сельскохозяйственные угодья - это земельные угодья, систематически используемые для получения сельскохозяйственной продукции. К ним относятся: пашня, многолетние насаждения, залежь, сенокос, пастбище. Несельскохозяйственные угодья подразделяются на лесные земли, земли, занятые древесно-кустарниковой растительностью, находящиеся под водой, занятые застройкой, дорогами, болотами, нарушенные и прочие земли.

Категория земель - это часть земельного фонда, выделяемая по основному целевому назначению и имеющая определенный правовой режим.

Действующее законодательство предусматривает 7 категорий земель.

1. Земли сельскохозяйственного назначения.

2. Земли поселений.

3. Земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения.

4. Земли особо охраняемых территорий и объектов.

5. Земли лесного фонда.

6. Земли водного фонда.

7. Земли запаса.

Каждая категория имеет свой правовой режим, который регулируется специальными законами.

Каждая категория имеет особенности приватизации земель:

- запрещена приватизация земель лесного фонда, водного фонда, земель особо охраняемых территорий и объектов;

- введены предельные максимальные размеры на приватизацию земель сельскохозяйственного назначения;

- без ограничений осуществляется приватизация земель поселений, садовых и дачных участков.

Для каждой категории установлена своя кадастровая стоимость земли, которая используется для исчисления земельного налога, от размера которого в свою очередь зависит цена приватизации земельных участков.

Для каждой категории установлены свое целевое назначение и разрешенное использование земель, самовольное их изменение без получения на то разрешения от органов публичной власти карается штрафными санкциями и является основанием для принудительного прекращения прав на земельные участки.

На практике часто возникают ситуации, когда необходимо земельный участок использовать для целей, которые не соответствуют установленному для него целевому назначению категории земель, т.е. возникает необходимость перевести этот земельный участок в другую категорию. При этом изменяется и стоимость земельного участка.

Экономическими субъектами земельного рынка являются покупатели, продавцы и профессиональные участники рынка.

В качестве продавца может выступать любое юридическое или физическое лицо, имеющее право собственности на земельный участок, а также государство в лице соответствующих органов исполнительной власти, уполномоченных управлять федеральной, муниципальной собственностью и собственностью субъектов Российской Федерации.

В качестве покупателя может выступать юридическое или физическое лицо или соответствующий орган государственного и муниципального управления, имеющий право на данный вид сделки, в соответствии с российским законодательством. Существуют ограничения на деятельность иностранных граждан и на коммерческую деятельность государственных органов.

Для иностранных юридических и физических лиц в современном российском законодательстве предусмотрены следующие ограничения:

Нельзя приобретать в собственность земельные участки в приграничных территориях, перечень которых устанавливается Президентом РФ, и на иных установленных особо охраняемых территориях.

Иностранные лица могут приобретать землю в собственность только за плату, в отличие от российских граждан, для которых законодательство предусматривает возможность бесплатной передачи земли.

Владеть и пользоваться землями сельскохозяйственного назначения иностранные лица могут лишь на праве их аренды.

В целях привлечения иностранных инвесторов, иностранным собственникам зданий, строений и сооружений гарантируется преимущественное право покупки или аренды (в случаях запрета на приватизацию земель в данной зоне) земельного участка, на котором находятся здания, строения и сооружения.

Необходимо отметить, что в Российской Федерации иностранным юридическим лицом не считается совместное предприятие или даже предприятие со 100% иностранным капиталом, если местом его регистрации является территория России.

Как правило, в зарубежном законодательстве предусмотрена обязательная процедура получения от государства разрешения на приобретение земли, а в ряде случаев и получения специальной лицензии для иностранных юридических лиц. Такая практика обусловлена опасениями экономического доминирования иностранного капитала, особенного транснациональных компаний. Однако в России иностранные юридические лица практически приравнены в правах на землю с российскими юридическими лицами.

К профессиональным участникам земельного рынка относятся:

Предприниматели, в качестве которых могут выступать юридические или физические лица, в том числе унитарные предприятия государственной собственности, осуществляющие ту или иную коммерческую деятельность (работы, услуги) на земельном рынке в соответствии с законом.

Брокеры, оказывающие услуги продавцам и покупателям при совершении сделок с земельными участками.

Оценщики, оказывающие услуги собственникам, инвесторам, продавцам, покупателям по независимой оценке стоимости земельных участков.

Финансисты (банкиры), занимающиеся финансированием операций на земельном рынке.

Девелоперы, занимающиеся созданием и развитием объектов недвижимости, в том числе организацией и финансированием инвестиционных проектов, проектированием и строительством, продажей объекта полностью или по частям либо сдачей в аренду (самостоятельно или с привлечением ранее перечисленных участников в качестве подрядчиков и соинвесторов).

Редевелоперы, занимающиеся развитием и преобразованием (вторичной застройкой) территорий.

Управляющие недвижимостью, занимающиеся финансовым управлением и технической эксплуатацией объектов недвижимости.

Юристы, занимающиеся юридическим сопровождением операций на земельном рынке.

Страховщики, занимающиеся страхованием земельных участков, сделок с земельными участками, профессиональной ответственности.

Участники фондового рынка, занимающиеся созданием и оборотом ценных бумаг, обеспеченных недвижимостью (жилищные облигации, пул закладных при ипотечном кредитовании).